工伤保险认定范围真的扩大了吗

    2010年12月20日，温家宝总理签署国务院令，公布由12月8日国务院第136次常务会议审议通过的《国务院关于修改〈工伤保险条例>的决定》。这是《工伤保险条例》自2004年1月1日起施行以来首次进行修改。新条例自2011年1月1日起施行，共增加了3条，修改了22条，其中实质性的修改约15条。第14条第6款对工伤认定范围作两处调整：一是扩大了上下班途中的工伤认定范围，将上下班途中的机动车和非机动车事故伤害，以及城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害纳入工伤认定范围；二是对事故作了“非本人主要责任”的限定。
    媒体对此的宣传报道一直是以讹传讹，一味宣称工伤认定的范围扩大了，并宣称“非本人主要责任”的限定违背了工伤赔偿无过错责任原则。针对这一现象，有必要对这两处调整进行重新解读，明确其真正内涵，兼评其存在的不足。
    问题：日前，媒体都在宣传炒作《工伤保险条例》第14条第6款扩大了工伤认定范围。笔者认为，事实并非如此。
    思考：让我们对比一下新旧条例的不同规定：旧条例规定“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”；新条例规定“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”。不难看出，新条例不再采用“机动车事故”的称谓，而将非机动车事故，如电动车、火车、轮渡等事故，也纳入调整范围。从这一层面来看，的确扩大了工伤认定的范围，更加有利于职工群众，既体现了社会公平公正原则，也符合了社会实践发展的需要；但忽略了新条例中也添加了“非本人主要责任”的限定。易言之，在机动车事故中判定受害人承担主要责任或全部责任，根据旧条例仍然应该认定为工伤；而根据新条例的规定却不符合认定为工伤的条件，并不是上下班途中所遇的交通事故都可以认定为工伤。从这一层面来看，无疑是缩小了认定工伤的范围。因此，媒体对新条例的宣传炒作恰恰是以讹传讹。
    问题：此外，有学者认为新条例添加“非本人主要责任”的限定违背了工伤保险赔偿的无过错责任原则，缺乏理论依据。
    思考：笔者认为，这类学者主张工伤保险赔偿无过错责任原则是正确的，《工伤保险条例》第2条规定：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费”；第10条规定：“用人单位应当按时缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费”，这些条款明确了用人单位承担缴纳工伤保险费的义务，表明对工伤职工职业风险的补偿是雇主的责任，正是无过错责任原则在《工伤保险条例》中的适用和体现。但是他们却混淆了侵权法中的无过错责任原则和社会保障法中的无过错责任原则，没有真正领悟“无过错责任原则”的内涵，新条例中添加“非本人主要责任”的限定不但没有违背工伤保险赔偿无过错责任原则，而且恰恰是对工伤保险赔偿无过错责任原则更好的印证。
    据笔者考证，无过错责任是指既不考虑行为人的过错，也不考虑受害人过错的归责原则，其只能适用工业事故、交通事故等致人损害的情况。工伤保险赔偿中的“无过错责任原则”等同于以新西兰1973年施行的Accident Compensation Act(事故补偿法)为代表的“不问加害人与受害人的过错”的责任原则，“非侵权行为补偿(Non-Tort Compensation)”的社会保障法范畴概念；而目前学术界所称的“无过错责任原则”实属侵权行为法范畴的一种归责原则，强调“责任的分担”特性，二者并非同一所指，学者们将其混为一谈也不足为奇。
    评析1：通过上面对比，我们还可以看出新条例融入了一个新词汇“交通事故(Traffic Accident)”。
    遗憾的是，新条例并没有对此作出解释。笔者对此不敢妄下定义，只好从《道路交通安全法》中找到了相关定义，第119条第5款规定“交通事故”是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。与原《道路交通事故处理办法》中的道路交通事故定义相比，新定义有了两点变化：其一、交通事故不仅是由不得特定的人员违反交通管理法规造成的，也可以是由于地震、台风、山洪、雷击等不可抗拒的自然灾害造成；其二、交通事故的定义和含义基本与国际接轨。而且《道路交通安全法》明确规定了：“道路”是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所；“车辆”是指机动车和非机动车；“机动车”是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或者用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆；“非机动车”是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。
    根据这些定义，笔者认为下列情况不能认定为交通事故：农机车辆在田野或场院作业中，或在往返作业区的途中轧死、轧伤单位劳作的职工；参加体育竞赛的车辆在体育场地所发生的事故致使单位职工伤亡；在机关、企业内部，在交通管理部门没有业务进行管理的情况下所发生的车辆压死压伤职工的事故，等等。既然这些情形不是交通事故，就更谈不上属于工伤了。那么，这么伤亡职工的合法权益怎么去维护？诚然，伤亡职工可以提起侵权之诉，通过民事赔偿途径解决，但是这并不符合《工伤保险条例》的立法初衷。照此逻辑，可认定工伤的情形直接提起侵权之诉，没有必要制定《工伤保险条例》。实践中，《机动车交通事故责任强制保险条例》实施以后，上下班途中遭遇机动车事故伤害的职工往往可以获得双份赔偿。此外，为什么被机动车或非机动车造成伤亡就有可能认定为工伤，而步行的职工在上下班途中相互撞伤就不属于工伤认定的范围呢？也许有的学者认为，机动车或非机动车造成的危险远远大于行人撞伤的危险。然而，笔者认为这一回答不免过于牵强附会，没有理论基础支持。因此，新条例在这一点上存在着明显的不足，给以后的立法修订提出了一个严峻的课题。
    评析2：新条例添加“非本人主要责任”的限定，既有合理之处，也有很多缺陷。众所周知，《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号文）是我国有关职工工伤保险立法的开端，其第8条规定了认定工伤的情形，第9款规定“在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的”应当认定为工伤。这是有关工伤认定中责任问题的最初规定，采用了“交通事故处理前置”原则，即在认定工伤之前必须明确交通事故中双方当事人的责任划分。
    问题是，实践中大多数的交通事故并不经过交警部门进行处置。那么，即便受伤的职工事实上不承担责任或者承担非主要责任，那不符合认定工伤的条件。此外，《工伤保险条例》明确规定了认定工伤的期限，而“交通事故处理前置”原则毫无疑问给实践中的工伤认定设置了障碍，不利于受害职工在规定的期限内维护自己的合法权益。