工伤认定应以发生事故时的劳动关系为基础事实

卞文斌

[裁判要旨]  劳动者与用人单位之间存在劳动关系是认定工伤的必备条件，但工伤认定应当以发生事故时的劳动关系作为基础事实。企业变更或终止后，并不能改变企业存在时与原有职工之间的劳动关系，劳动保障行政部门受理工伤认定申请前或者工伤认定过程中，发现用人单位变更或终止的，应当受理并继续认定。

[案情]

  原告：王春景。
  被告：江苏省兴化市劳动和社会保障局。

    2006年2月22日，王春景向兴化市劳动和社会保障局申请工伤认定并提供了相关材料。兴化市劳动和社会保障局于同日决定予以受理。在工伤认定调查中，兴化市劳动和社会保障局查明，王春景申请工伤认定的用人主体兴化市远洋机械厂系个人独资企业，该企业投资人杨永欣于2005年9月5日向泰州市兴化工商行政管理局申请注销。在申请注销时投资人杨永欣在清算报告中申明，原兴化市远洋机械厂债权、债务由杨永欣承担。泰州市兴化工商行政管理局于2005年9月7日核准注销。2006年6月15日兴化市劳动和社会保障局以兴化市远洋机械厂已在王春景申请工伤认定之前的2005年9月7日注销、缺乏用人单位主体为由，终止工伤认定。

    王春景不服，于2006年8月14日向江苏省兴化市人民法院提起行政诉讼。

    原告王春景诉称，兴化市远洋机械厂作为个人独资企业，经投资人申请注销后，并不能改变企业存在时与原有职工之间的劳动关系。事故发生时，原告与用人单位兴化市远洋机械厂存在劳动关系，虽然事故发生后，兴化市远洋机械厂申请注销，但这并不影响工伤认定对工伤责任主体的确认。因此，被告终止工伤认定是错误的，请求法院依法撤销被告作出的工伤认定终止通知。

    被告兴化市劳动和社会保障局于2006年8月22日向法院提交答辩状。辩称，原告王春景申请所称的用人单位兴化市远洋机械厂，在原告王春景申请工伤认定之前已于2005年9月7日经泰州市兴化工商行政管理局核准注销。根据国务院《工伤保险条例》第十八条第一款第(二)项、《工伤认定办法》第五条的规定，原告王春景申请工伤认定缺乏用人单位主体，不符合工伤认定受理条件。我局根据《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第十六条规定，终止工伤认定有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。

[裁判]

    江苏省兴化市人民法院经审理认为：兴化市劳动和社会保障局作为劳动保障行政部门，根据国务院《工伤保险条例》第五条规定，具有管理本市范围内工伤保险工作的法定职权。对符合受理条件的工伤认定申请，依法应予受理。原告申请工伤认定时按照国务院《工伤保险条例》第十八条第一款的规定，提供了相应的材料，符合受理条件，被告兴化市劳动和社会保障局应予受理。原告申请工伤认定的用人主体兴化市远洋机械厂系个人独资企业，虽然已经注销，但工伤认定应当以发生事故时的劳动关系作为基础事实。且根据《中华人民共和国个人独资企业法》第二十八条的规定，个人独资企业解散后，原投资人对个人独资企业存续期间的债务仍应承担偿还责任。故被告兴化市劳动和社会保障局在受理原告王春景工伤认定的申请后，以兴化市远洋机械厂已在原告王春景申请工伤认定之前的2005年9月7日注销、缺乏用人单位主体为由，终止工伤认定，缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目的规定，判决如下：

    撤销兴化市劳动和社会保障局2006年6月15日作出的兴劳社工终[2006]3号工伤认定终止通知。

    宣判后，双方当事人均未上诉，一审判决发生法律效力。

[评析]

    本案原告申请工伤认定时，提供了相应的材料，符合工伤认定受理条件，劳动和社会保障部门亦已受理。但劳动和社会保障部门在受理后又以用人单位业已注销、缺乏用人单位主体为由，终止工伤认定。当事人对此不服，是否应该首先申请行政复议，对行政复议不服的，再依法提起行政诉讼；以及用人单位在工伤事故发生后、劳动和社会保障部门受理工伤认定申请前或者工伤认定过程中注销，劳动和社会保障部门能否进行工伤认定，是本案的争议焦点。

    一、当事人对工伤认定终止决定不服的，可以径行提起行政诉讼

    国务院《工伤保险条例》第五十三条规定，申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法提起行政诉讼。此规定是否属于复议前置，理论和实践中均存有争议。从字面上看“可以”具有选择的含义，复议不是必经程序。国家劳动和社会保障部初始亦持上述意见，其颁布的《工伤认定办法》第十九条规定：“职工或者其直系亲属、用人单位对不予受理决定不服或者对工伤认定决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”然而，该规章的规定，并不符合《工伤保险条例》第五十三条规定的立法旨意。《工伤保险条例》第五十三条只规定，当事人不服可以申请行政复议，未规定可以直接向人民法院提起行政诉讼，其重点是强调行政复议的必要性。可以申请复议中的“可以”固然有选择性的意思，但这里选择之含义，是指当事人可以申请复议，也可以不申请复议，并无可以直接向人民法院提起行政诉讼的意思。因此，将《工伤保险条例》第五十三条规定认定为申请行政复议是提起行政诉讼的必经程序，才符合立法本意。故劳动和社会保障部办公厅在《关于当事人对工伤认定不服申请行政复议问题的复函》中阐明：按照《工伤保险条例》第五十三条规定，申请工伤认定的职工或者直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的，应该首先申请行政复议，对行政复议不服的，再依法提起行政诉讼。在适用《工伤认定办法》第十九条规定时，当事人对工伤认定结论不服的，应按照《工伤保险条例》第五十三条规定执行；当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，即这种情况下行政复议不是前置程序。

    既然当事人对工伤认定结论不服，申请复议是前置程序，那么，本案原告对被告作出的工伤认定终止决定不服，没有申请行政复议，直接向法院提起行政诉讼，法院应否受理呢?其关键是对劳动保障行政部门作出的工伤认定终止决定的性质如何界定，是否属于工伤认定结论。工伤认定结论即劳动保障行政部门作出的认定决定，包括工伤或视同工伤的认定决定和不属于工伤或不视同工伤的认定决定。劳动保障行政部门在受理工伤认定申请后作出工伤认定终止通知，从形式上看属于工伤认定结论，但其实质类似于人民法院在立案受理后作出的驳回起诉裁定，解决的仍是应否受理的程序问题，而非工伤认定结论。所以，当事人对工伤认定终止决定不服径行提起行政诉讼的，人民法院应当受理。

    二、工伤认定应当以发生事故时的劳动关系作为基础事实

    用人单位在工伤事故发生以后，劳动保障行政部门受理工伤认定申请前或者工伤认定过程中注销，劳动保障行政部门能否进行工伤认定，由于法律没有明确规定，在审理过程中有两种不同意见。一种意见认为，企业已经注销，工伤认定不予受理。其理由为：原告王春景申请所称的用人单位兴化市远洋机械厂，在原告王春景申请工伤认定之前已于2005年9月7日经泰州市兴化工商行政管理局核准注销。根据国务院《工伤保险条例》第十八条、劳动和社会保障部《工伤认定办法》第五条规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料，原告王春景申请工伤认定时，缺乏用人单位主体，不符合工伤认定受理条件。另一种意见认为，企业注销并不影响工伤认定的受理。其理由为：工伤认定是指劳动行政主管部门根据用人单位或劳动者及其直系亲属的申请，对劳动者负伤、致残、死亡的情形作出因工或非因工的性质认定的行政行为。劳动者与用人单位之间存在劳动关系是认定工伤的必备条件，工伤认定应当以发生事故时的劳动关系作为基础事实。企业变更或终止后，并不能改变企业存在时与原有职工之间的劳动关系，本案虽然事故发生之后，作为用人单位的兴化市远洋机械厂已进行了工商注销登记，但这并不影响工伤认定对劳动法律关系主体的确定。

    受案法院最终采纳了第二种意见，笔者认为是正确的。劳动者与用人单位是工伤认定法律关系的主体，所以，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料，这是认定工伤的必备条件。但工伤认定应当以发生事故时的劳动关系作为基础事实，所以，证明材料能够证明发生事故时劳动者与用人单位之间存在劳动关系即可。发生事故后企业变更或终止，并不能改变企业存在时与原有职工之间的劳动关系，只是工伤责任由谁承担问题。因此，劳动保障行政部门受理工伤认定申请前或者工伤认定过程中，发现用人单位变更或终止的，应当受理并继续认定。本案原用人主体兴化市远洋机械厂系个人独资企业，根据个人独资企业法第二十八条的规定，个人独资企业解散后，原投资人对个人独资企业存续期间的债务仍应承担偿还责任。且在申请注销时投资人杨永欣在清算报告中申明，原兴化市远洋机械厂债权、债务由杨永欣承担。故本案工伤法律关系的主体为原告和兴化市远洋机械厂，工伤责任的承担主体是杨永欣。由于工伤法律关系的主体与工伤责任的承担主体不一致，为了维护当事人的合法权益，劳动保障行政部门受理工伤认定申请前或者工伤认定过程中，发现用人单位变更或终止的，应当通知用人单位的权利义务承受人参加工伤认定。

作者单位：江苏省兴化市人民法院